为助力脱贫攻坚，用活用足国家政策，安徽省出台新政，规范贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标(以下简称节余指标)调剂。经省政府2018年12月17日第37次常务会议讨论通过，省自然资源厅近日印发《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿调剂管理办法》(简称《办法》)。近日，该厅召开新闻发布会，解读《办法》的出台背景、主要内容等信息。
节余指标调剂价格每亩40万元 交易公开公平
节余指标有偿调剂，按照“合法、公开、公平、公正和诚实守信”的原则，采取公开挂牌竞价或者网上竞价的方式进行。拟进行交易的节余指标，市自然资源管理部门要对产生节余指标的项目区进行验收，验收合格的报省厅进行内外业核查。核查通过后，县级政府提出交易申请经市政府同意报省厅，对其转让申请材料的完整性和合法性进行审查，审查合格后纳入节余指标储备库，实行台账管理，并由省自然资源储备发展中心拟定节余指标交易方案和挂牌文件报厅审查同意后，由省自然资源储备发展中心组织开展节余指标有偿调剂的公告、竞价、公示、签订合同等具体工作。
节余指标调剂是国家一项特殊的扶贫政策，为防止压低调剂价格，保障贫困县充分享受脱贫攻坚政策，《办法》参照国家规定，对调剂价格作出指导性规定。安徽省节余指标调剂价格已由2017年最高时的每亩48万元下降到目前的每亩40万元，与国家规定复垦为高标准农田的跨省调剂节余指标的价格一致，但高于复垦为一般农用地节余指标30万元/亩的价格，符合安徽省实际。
根据国家规定，增减挂钩项目实行拆旧区与建新区一体规划整体审批。但根据增减挂钩节余指标项目在两个不同的地区实施的特点，将增减挂钩项目拆旧区和建新区实行分开报批。贫困县用于节余指标调剂的增减挂钩项目，实行拆旧区与建新区分开报批。贫困县应当依据土地利用总体规划和土地整治规划，根据下达的增减挂钩指标，组织编制试点项目拆旧区实施规划，统筹安排农村建设用地复垦的规模、范围和布局等，逐级报省自然资源行政主管部门审批。节余指标调入方应当自合同签订之日起一年内编制建新区用地报件，说明节余指标来源，逐级报有批准权的人民政府审批。不涉及土地征收，依法由市人民政府批准农用地转用的，应当报省自然资源主管部门备案。
节余指标调剂交易采取公开竞价方式进行，在省级交易平台进行。设区的市所辖县区均为贫困县的，也可设立市级交易平台。安徽省自然资源行政主管部门依托安徽合肥公共资源交易中心建立省级节余指标调剂平台，发布节余指标调剂信息、组织公开竞价、公示结果。
《办法》的适用范围及原则
节余指标流转是指集中连片特困地区、国家扶贫开发重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区实施城乡建设用地增减挂钩过程中，腾退出来的建设用地指标在优先保障项目实施范围被拆迁农民安置和生产发展用地后，节余的挂钩指标流转到其他市县的行为。
《办法》的适用范围为国家级、省级扶贫开发工作重点县在省内跨县域有偿调剂节余指标的;国家批准的农村土地制度改革试点县在试点期间实施宅基地整治复垦节余的建设用地指标、贫困县历史遗留工矿废弃地复垦利用节余指标在省内跨县域调剂的。贫困县脱贫摘帽退出序列后，继续享有跨县域调剂节余指标的政策。
据悉，节余指标调剂将遵循四项原则：一是规划管控，总量控制。加强土地利用总体规划管控，实施建设用地总量、强度双控，节余指标应当优先保障本县域范围内城乡建设需要，确有节余的方可跨县域有偿调剂。二是尽力而为，量力而行。坚持实事求是，合理把握节奏，充分尊重农民意愿，切实保障农民土地合法权益和农村建设用地需求。三是生态优先，绿色发展。落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，按照宜耕则耕、宜林则林、宜水则水、宜草则草的原则，有效推进拆旧区土地复垦利用。四是统筹协调，重点倾斜。淮河行蓄洪区贫困县、大别山革命老区贫困县、深度贫困县、当年拟退出贫困县序列的县优先调剂。
优先自身发展“倒挂”地区不得调剂
据介绍，贫困县要调出节余指标，还要符合一定条件。一是城乡建设用地增减挂项目拆旧区实施规划已经批准;二是已取得拆旧区复垦验收批复及核查报告;三是节余指标已报省自然资源行政主管部门确认，并在自然资源部城乡建设用地增减挂钩在线监管系统备案。同时，考虑淮河行蓄洪区、大别山等革命老区脱贫攻坚任务非常艰巨，相应条件放宽。贫困县在市域范围内跨县域有偿调剂节余指标，县级人民政府承诺在1年内将拆旧区土地复垦并通过验收的，在增减挂钩项目实施规划批准后即可以先行有偿调剂节余指标。
而建设用地规模“倒挂”地区，不得调剂节余指标。建设用地规模“倒挂”，指行政区域内现状建设用地规模多于规划确定的建设用地控制指标。国土空间规划管制工作小组召集人黄发儒介绍，贫困县建设用地规模已经突破规划确定的建设用地控制规模了，从法规上讲不能调出节余指标。贫困县通过对村庄建设用地等进行复垦，使现状建设用地规模低于规划确定的建设用地规模且有余量空间的，可以继续调出相应的节余指标。“发展产业是实现脱贫的根本之策，没有建设用地规模，产业就无法落地，没有产业的支撑，就无法真正实现脱贫由‘输血’向‘造血’的转变。”他说。增减挂钩节余指标交易核心是以保障自身发展所需为前提，建设用地规模已经“倒挂”的贫困县，不宜调出建设用地规模，而应留作自身发展所需，来推进和巩固脱贫攻坚。
助推脱贫攻坚“含金量高”的好政策
安徽省农村建设用地达1684万亩，人均385平方米。黄发儒说：“我省村庄用地复垦潜力大，推进增减挂钩政策，不仅能够有效解决农村发展资金不足问题，还能破解建设发展与规划、计划和耕地占补平衡方面的矛盾，改善农村人居环境，提升规划管理执行力。”他算了一笔账，若每年实施20万亩增减挂钩来计算，到2035年城镇建设发展需要通过增减挂钩复垦旧村庄300万亩，如按每亩投入15万元的保守测算，仅通过增减挂钩就可以为农村带来4500亿元资金支持，年均近300亿元资金投入到农村。
从村庄复垦潜力资源分布来说，安徽省皖北和大别山地区(即阜阳、亳州、宿州、滁州、六安、安庆6市)的人口占安徽省的50%;村庄用地达1005万亩，占全省60%;人均村庄用地453平方米，比全省平均水平多68平方米。该地区是脱贫攻坚重点区域，共有国家级贫困县18个，省级贫困县11个，占全省贫困县总量的90%。推进贫困地区的农村土地整治，既有利于节地挖潜，也有利于助推脱贫攻坚。实施增减挂钩能够促进城乡融合发展，有利于推动乡村振兴战略实施，切实改善农村生产生活条件。
从国家规定国家级贫困县增减挂钩节余指标可在省域范围内调剂使用到安徽省可自行决定省级贫困县是否能在省域范围内调剂使用再到安徽省内开展贫困县增减挂钩节余指标跨县有偿调剂工作。自2016年12月30日到2018年12月4日，安徽省共调剂出节余指标29个批次，合计3.63万亩，成交价款152.7亿元，解决了贫困县建设和发展的资金问题，也为合肥、马鞍山、黄山等经济发展较快地区提供了建设用地保障。
