一、改革开放以来农业结构调整变化的历史过程
改革开放以来，我国农业尤其是种植业的结构变化和政策变革经历了以下四个阶段：
(一)1978—1985年
改革开放以前，我国农业实行“以粮为纲”的生产方针，粮食在农业生产中的占比较高。农业以种植业为主，农林牧副渔总产值结构基本稳定，1978年农、林、牧、渔的占比分别为80%、3.4%、15%和1.6%①;种植业结构以粮食为主，粮食作物、经济作物和其它作物在种植业中的占比，1978年仍保持在80.4%、9.6%、10%②。
随着人民公社制度解体、家庭联产承包经营责任制成为农村基本经营制度，农业生产打破了计划经济体制，农户成为农业生产经营的主体。1981年中共中央、国务院转发了国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》，提出了“绝不放松粮食生产，积极发展多种经营”的调整方针。1982、1983和1984年的中央1号文件从国家需求、资源条件、劳动就业、农民收入等方面考虑，继续坚持这一调整思路。在需求方面，要保障城乡居民的粮食供应，必须保证粮食生产持续稳步地增长;棉花、糖料等农产品是国家急需的原料，林牧渔业产品也出现供应紧张，需要加快发展。在土地利用方面，主要是开发不宜于种粮食的山区、水域、滩涂、草原等资源发展多种经营。在劳动就业和农民收入方面，通过建立起多种经营综合发展的生产结构，吸收农村广大劳动力为社会创造财富、增加农民收入。
到1985年，农业生产结构出现了较大变化，农、林、牧、渔在农业产值中的占比分别为69.2%、5.2%、22.1%、3.5%，其中种植业比重较1978年降幅超过10个百分点，林、牧、渔业分别增长了1.8、7.1、1.9个百分点;在种植业结构中，粮食作物、经济作物和其它作物的占比分别为75.8%、15.6%和8.6%，经济作物的比重较1978年提高了6个百分点。
(二)1985—1998年
随着新的经营制度的活力被激发出来，在连续丰收后，粮食和棉花产量大幅增加，流通体制不适应的问题暴露出来，各地出现了“卖难”问题。1985年中央1号文件指出，“农业生产不能适应市场消费需求，产品数量增加而质量不高、品种不全，商品流通遇到阻碍;生产布局和产业结构不合理，地区优势不能发挥，一部分地区贫困面貌改变缓慢。”究其原因，农产品统购派购的管理体制是关键。面对这些问题，流通体制逐步引入市场机制成为这一时期引导结构调整的改革重点。通过完善流通体制，为农村建立农工商综合发展的产业结构创造条件。
农产品价格逐步放开后，市场价格信号的导向作用日益增强，国家就此提出了发展高产、优质、高效农业的调整目标。1992年国务院发布《关于发展高产优质高效农业的决定》，明确提出要把扩大优质产品的生产放在突出地位，并作为结构调整的重点抓紧抓好。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》进一步强调，“要适应市场对农产品消费需求的变化，优化品种结构，使农业朝着高产、优质、高效的方向发展。”
本轮结构调整中，还提出将传统的“粮食—经济作物”二元结构，逐步转向“粮食—经济作物—饲料作物”三元结构。经过调整，到1998年农业结构中种植业比重进一步下降，渔业和牧业比重上升，农、林、牧、渔在农业产值中的占比分别为58%、3.4%、28.6%、9.9%。种植业中粮食作物、经济作物和其它作物的播种面积占比分别调整为73.3%、14.6%、12.1%。
(三)1998—2003年
随着农业综合生产能力的提高，粮食等主要农产品产量大幅增加，优化生产结构和区域布局、发展畜牧业和农产品加工业成为调整重点。1998年党的十五届三中全会对农业发展形势作出了“粮食和其它农产品大幅度增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余，基本解决了全国人民的吃饭问题”的基本判断，在此基础上，中央将对农业和农村经济结构进行“战略性调整”作为新阶段农业和农村工作的中心任务。
但在产量增加的同时，农产品价格出现下滑，农民收入增长滞缓。1999年农村居民人均纯收入仅在1998年2161.98元的基础上增加了2.2%，其中家庭经营纯收入还从1998年的1466元减少到1999年的1448.36元。尤其是粮食生产的经济效益下滑，在种植业中的占比迅速下降。到2003年，农业总产值中，农、林、牧、渔业的占比分别调整为50.1%、4.2%、32.1%、10.6%;农作物总播面积中，粮食作物的占比下降到65.2%，蔬菜、瓜类作物的占比提高到13.3%。
(四)2003—2012年
随着农业生产非粮化问题日益突出，2003年粮食产量比1998年下降15.9%，已回落到1990年以来的最低水平。粮食安全问题重新提上议程，提高粮食综合生产能力成为结构调整的重心和基础。2004年开始，中央1号文件重新聚焦“三农”问题。政府将保障粮食安全和主要农产品的有效供给作为农业政策的着力点，国家出台了一系列强农惠农富农政策，逐步建立了农业支持保护体系，通过对种粮农民直接补贴提高农民种粮积极性。
在这一阶段，“推进农业结构战略性调整”重新出现在政策文件中，追求高产、优质、高效、安全成为继续推进农业和农村经济结构调整、提高农业竞争力的着眼点。此外，开发农业的多种功能也成为农业结构调整的重要方向，通过开发农业的多种功能，健全发展现代农业产业体系，促进农业结构不断优化升级。
到2012年，农林牧渔业在农业产值中的占比分别为52.5%、3.5%、30.4%、9.7%。受益于国家对粮食生产的支持和鼓励政策，粮食产量持续稳定提升，粮食作物在农作物种植结构中的占比稳定在68%左右。但农业生产中的结构性问题也日益突出，如玉米受“政策市”影响，在粮食作物总结构中的占比从2005年的17%增加到2012年的21.4%。
二、农业结构调整的经验启示
农业结构调整变化的过程，既是农业生产在市场环境和制度条件变动时的被动适应过程，也是政府主动优化宏观结构布局和引导微观主体经营行为的结果。总起来看，在农民和其他经营主体获得生产经营自主权以后，供求关系、市场需求与要素组合和资源配置效率等市场激励因素对农业生产的影响越来越直接。而国家确定的结构调整战略，如果缺乏相应的外部条件、又不能通过有效的政策工具去影响微观主体的经营行为，则难以起到预期效果。
第一，市场制度建设对农业结构调整的影响较大。产权制度安排决定了经营者的选项，而流通体制则影响产品进入市场的通道。从改革进程看，无论是产权制度还是流通体制的改革，都对当期的农业生产结构产生直接影响。由于农业生产具有特殊性，政府对农产品和农业生产要素市场的管制很难完全取消。而我国在改革过程中采取渐进式改革路径，产品市场和要素市场的改革并非一步到位，也影响到农业生产结构出现不同程度的扭曲问题。
第二，国家的优先目标选择也会直接影响农业生产结构。针对农业生产而言，粮食安全保障、农民收入水平、财政负担能力、资源环境保护等各项政策目标在不同时期的重要性和优先序在不断变化。围绕不同的出发点和着眼点，国家所采取的调整举措和激励效果也会产生明显差别。在特定历史时期，国家为了应付当时的主要问题而采取的“权宜之计”与结构调整优化的“长远之策”之间互相干扰，其影响相互抵消，成为实现结构调整目标的障碍。这也导致某些政策思路在近三十年中不断反复，并没有对优化农业生产结构产生实质性的影响。
第三，基础设施的改善对农业生产结构的影响不容忽视。农田水利等农业基础设施的不断完善，是降低农业生产的自然风险、扩大农业种植品种选项的重要前提。在调整某一作物品种时，国家预期调整该种植品种的“次适宜生长区”，由于农业基础设施不完备、调整的空间小而难以改变作物品种;反而是该品种的“适宜生长区”“高产区”，由于基础设施条件较好、调整的空间较大，先行改变了作物品种。此外，涉及到农产品进入市场的基础设施，如交通条件等，也对农业生产产生直接影响。因为改善交通条件能够扩大农产品的市场半径，使得地理区位等自然因素对农户种植作物选择的影响下降。
第四，作物生产效率和比较优势的变化也会影响农业生产结构。特定作物的品种改良和生产效率提高，能够增加经营主体的生产利润，影响农户的种植结构。对于政府来说，在激励和引导农户安排种植作物时，可以通过加强对特定品种的基础研发、技术改良和技术服务，将政府的宏观目标有效传导给微观经营主体。
三、当前我国农业生产结构面临的突出问题
当前，在市场与政策的交互作用下、国内国外两个市场的激烈竞争中，农业生产结构中的不合理问题日益突出。
第一，农产品品种结构不合理，难以满足消费多元化需求。随着居民收入和生活水平提升，居民膳食结构和消费结构也出现调整变化，对蔬菜、水果、肉蛋奶等产品的需求量将进一步增加。但由于近年来粮食生产受到政策保护，经营收益相对稳定。微观经营主体为了规避风险，对粮食生产、尤其是玉米生产的偏好不断强化。比如2000年到2014年，全国玉米播种面积从2305.6万公顷扩大到3712.3万公顷，产量则从10600万吨上升到21564.6万吨，增加了103.4%。低效率的生产扩张与不断提升的临时收储价格相互影响，使农业生产中的结构扭曲和资源错配越来越严重。
第二，农产品品质结构不合理，难以满足消费升级需求。随着城乡居民对营养、健康和安全的要求提升，对农产品和食品品质的要求也进一步提高。但农产品市场体系不完备，质量标准管理、检测认证等机制不合理，既影响了消费者对国产农产品信心，也使得市场无法有效发挥出对生态、安全农产品生产的引导作用。而农业生产过程中过度依赖要素投入、尤其是化肥农药等投入品的过度使用，农产品供应链系统和品牌建设不足，使得这一问题变得更加突出。
第三，农业生产的空间结构不合理，农业生产布局与资源分布不匹配。农业生产需要水、土、光、热等自然资源的参与，但由于我国水资源的分布和土地资源的分布在空间上错位，合理安排农业生产本身就存在较大障碍。而南北、东西不同区域在工业化和城市化进程方面进度不一，“北粮南运”成为常态，农业生产和消费空间与资源分布的错位更加严重。此外，在农产品的区域布局上，不同区域的农产品呈现出低层次、低水平的重复，“立足资源优势发展特色产业”仍有待加速。
第四，农业生产的投入结构不合理，要素配置效率不高。农业生产离不开土地、劳动、资金、技术等生产要素的投入。但由于要素价格近年来快速上升，相对价格发生了明显变化。以劳动力成本为例，随着我国在2010年前后到达“刘易斯拐点”，劳动力市场供需出现结构性变化，劳动力成本迅速上升。2010年至2014年，农民工人均月工资从1690元增加到2864元，年均增长14.1%③。而在劳动力成本快速上升的过程中，生产效率没有相应提高，导致农业生产成本快速上升。2010年至2013年，全国三种粮食平均每亩人工成本从226.9元增加到429.7元，年均增长23.7%④。粮食等农产品在国际市场上的竞争力持续下降，使得产量、库存和进口出现了同时增加的不利局面。
四、新时期我国农业结构调整的思路和举措
当前，我国农业生产呈现出新的阶段性特征。一方面，粮食和主要农产品的综合生产能力稳步提升，农产品供给保障有力，为主动推进结构调整创造了空间和条件;另一方面，要素价格持续攀升，市场需求结构升级，资源环境约束趋紧，国际竞争压力加大，农业结构调整不得不为。“十三五”时期要推进农业供给侧改革、切实转变农业发展方式、提高农业发展的质量和效益，需要加快推进新一轮农业结构调整，使农业生产逐步适应人的需求和市场竞争环境的变化。为此，提出以下建议：
第一，提高农业生产组织化程度，通过适度规模经营降低农业生产成本、提高经营效益。经营规模小、劳动生产率低是导致农业生产成本居高不下、农业竞争力下降的关键因素。必须将农业生产的适度规模经营作为“十三五”时期结构调整的抓手。一方面，要提高农业生产的横向组织化程度，通过引导土地流转、合作经营，提高生产的规模化;通过扶持农业社会化服务主体，提高服务的规模化。另一方面，要提高农业生产的纵向组织化程度，通过产业化发展延长农业产业链条，将农业生产、加工、销售等各环节整合为更加紧凑的利益共同体。充分发挥供应链在农业生产结构的调整中的积极作用，使供应链下游市场的变化及时传递到上游的农业生产中。
第二，加大对农业基本公共服务的投入力度，改善农业生产的物质技术基础。首先，要改善农业基础设施，增强对水、土、光、热等农业资源的调节能力。要继续加大农田水利设施建设，扩大农田灌溉面积，积极发展设施农业，减少自然因素对农业生产结构的约束。其次，要加大重点产品品种改良、机械化研发和技术推广力度。瞄准我国与发达国家在农业发展差距中的关键环节，加大借鉴和创新力度，为我国降低农业生产成本、提高产量和质量效益创造条件。
第三，充分发挥农业经营主体的自主调节作用，对农户和新型农业经营主体还权、赋能。农业经营主体是农业结构调整的微观主体，要充分尊重农户和各种新型经营主体在生产结构调整中的自主性。要充分发挥市场的导向作用，减少行政强制性约束举措，将国家关注的粮食安全、区域产业布局等宏观政策目标嵌入到市场激励机制中。针对农户和新型农业经营主体调整生产结构时在市场信息、资金投入、风险分担、技术服务等方面面临的问题，通过加大农村金融改革力度、完善市场信息服务机制、健全技术服务市场等措施积极加以解决。
第四，完善市场体系，提高统筹区域、全国乃至国际市场的能力，在更大范围内实现资源优化配置。要使市场在优化农业资源配置和生产结构调整中发挥决定性作用。首先，必须改善乡村市场基础设施和物流条件，加快市场体系和物流体系建设，使局部地区的农业生产融入更大范围的区域、全国乃至国际大市场。其次，要健全市场体系，尤其是加大质量标准认证体系建设，在生产过程管理、加工过程管理和产品管理等方面，建立一系列标准化的认证机制，使农产品品质信息透明化、生产过程可追溯。再次，还要进一步规范和完善农业支持保护政策，减少公共政策对市场造成的扭曲，综合运用补贴、水价等市场手段引导经营主体发展生产。
第五，积极培育和发挥比较优势，提高我国农业的国际竞争力。立足于当前我国农业在技术、劳动力、土地等资源要素方面的实际，充分发挥比较优势，瞄准国内外市场积极扩大蔬菜等劳动密集型农产品的生产和出口。同时，通过技术引进、消化和吸收，提高粮食、棉花等土地密集型农产品的生产效率。发挥小规模农户和适度规模经营主体在不同产品的供给中各自的比较优势，围绕不同目标、瞄准不同对象，更好地发挥强农惠农政策的支持保护作用。
