生态保护红线一定要划得实，管得住，效果好，有权威，才能真正使生态保护红线成为一条带“高压”的“铁线”
文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞
继18亿亩耕地红线之后，生态保护红线已成为另一条国家层面的“生命线”，承载了经济社会建设的底线思维。
作为生态建设的重大制度创新，在十八届三中全会上，生态保护红线首次被写入中央文件，成为生态文明顶层设计的重要组成部分。
2014年年初，环境保护部发布《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》，生态保护红线的划定全面展开，地方相关试点亦相继启动。
同时，新修订的环保法明确规定：国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，为生态保护红线的实施提供了坚实的法律保障。然而，生态保护红线从“划线”到“落地”，仍面临一系列的困难、挑战甚至阻力。
在全面深化改革的时代背景下，如何破难攻坚，让生态保护红线制度真正生根发芽，成为严守生态安全的“铁线”，关系到国家生态安全的前景与生态建设大业的成败。
日前，《瞭望》新闻周刊记者独家专访了环境保护部副部长李干杰。从生态保护红线的提出到入法，从制度建设中收获的成绩、经验到改革中出现的难题、阻碍，从对生态保护红线的期盼到相关制度创新的思考，李干杰全面深入地解读了生态保护红线制度的意义、内涵和方法。
生态红线已提升到法治高度
《瞭望》：“生态红线”这个提法有哪些具体考虑?
李干杰：“红线”概念最早被住建部门用作道路、建筑用地的控制线，随后“红线”概念逐渐被国土、环保、水利、林业、海洋等管理部门使用，比如18亿亩耕地红线、生态红线及水资源红线等。因此，“红线”除了指管控对象的空间面积和界线外，还包括数量、比例或限值等方面的管理要求。
生态保护红线的提出和实施对维护国家生态安全意义重大，要想全面理解和认识，必须要从生态保护红线提出的背景和发展过程两个方面说起。
生态保护红线最初出现在2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》，其中明确要求“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。可见，生态保护红线的初衷是一条空间界线，划定生态红线的目的是保护和改善生态功能，保障国家生态安全，同时对于促进经济社会可持续发展，推进生态文明建设具有十分重要的现实意义。
《瞭望》：后来具体实践中，生态保护红线出现了哪些新的变化?
李干杰：生态保护红线的发展经历了三个层面的深化：一是从单一性的部门管理措施深化为综合性的政府改革任务。划定生态保护红线最初是环保部推动的一项工作，而在十八届三中全会成为我国深化生态环境保护管理体制改革、推进生态文明制度建设的重点任务，并明确纳入到各级政府工作目标中。
二是从行政性的政策要求深化为强制性的法律规定。2014年4月，新修订的环境保护法第二十九条对划定生态保护红线的规定，标志着生态保护红线提升到法治高度。
三是从单纯划定生态保护控制线深化为对特殊区域或限值的综合管控。随着政府和社会各界认识的提高和各项工作的开展，划定红线以后如何监管、补偿、考核将更加受到关注。
认清五方面内涵
《瞭望》：目前对于生态保护红线的认识，普遍的观点好像就是一条区域性红线，在这个红线区域内禁止开发。但生态保护涉及到土壤、水、大气等多方面环境指标，如何全面理解和认识生态保护红线的内涵?
李干杰：目前，无论从国家政策性文件要求还是环境保护法规定，生态保护红线首先是在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的一条空间红线，需要明确落地并实施严格管理。
同时，生态保护红线又是基于当前我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势适时提出的，不能简单地看作只是空间保护，它还综合反映了资源、环境和生态保护等多方面要求，是生态保护与环境管理的一条“高压线”。
划定生态保护红线应该先在空间上确定严格保护的区域，但空间落地并不是最终目标，对红线区域内的生态环境实施长期有效保护与严格监管则更为关键。要做到严守生态保护红线这一点，必须结合各个红线区域的不同特点，对区域内的相关环境因子、资源利用和生态要素实施严格管理，具体包括水环境、大气环境、土壤环境质量达标，生态环境风险可控，水、土、生物资源合理、适度、高效利用，从而改善这些区域的水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等基本生态调节与服务功能。
生态保护红线的内涵可以概括为以下五个方面：一是生态保护的关键区域。生态保护红线是重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区中最重要也是必须保护的关键区域，以保障国家生态环境安全，支撑经济社会可持续发展。
二是空间不可替代性。生态保护红线具有显著的区域特定性，其保护对象和空间边界相对固定，一旦划定不可随意调整。
三是经济社会支撑性。划定生态保护红线的最终目标是保护重要自然生态空间，维护生态系统功能，支撑经济社会可持续发展。
四是管理严格性。生态保护红线是一条不可逾越的空间保护线，红线区域应在环境质量管理、生态功能提升、资源合理利用等方面实施最为严格的管控措施。
五是生态安全格局的基础框架。生态保护红线区域是保障国家和地方生态安全的基本空间要素，是构建生态安全格局的关键组分。
统筹国家生态安全核心区
《瞭望》：当下自然保护区等生态功能区域已经建立了一套保护办法，生态保护红线划定是否会重新设立新的规则?生态保护红线制度如何与原有的生态功能区保护体系相协调?
李干杰：环境保护法规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，指明了生态保护红线划定的重点范围。
当前，我国已经建立各类各级生态保护区域，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、世界自然遗产、饮用水源地等点状为主分布的各类法定保护地和重点生态功能区、生物多样性保护优先区等大尺度保护区，但这些区域相互之间既交叉重叠，又存在保护空缺;在空间分布与管理上系统性不强，尽管面积很大，但保护效果距形成稳定高效的生态安全格局仍有不小的差距。
因此，划定生态保护红线的主要目的是从维护国家生态安全的基点出发，整合现有的生态保护地体系，既不是现有的各类保护区的简单合成，也不是全新划定保护地，而是将保障国家生态安全的最核心区域统筹起来。
所以说，生态保护红线的管理需要在现有管理体制基础上深化改革与创新，整合形成一套更为高效实用的生态保护红线管理制度。对于红线区域内已建的保护区，其管理要符合新的红线管理制度，也要符合已有制度，从严不从宽;对于新增的红线区域，完全按照新的红线管理办法来加以管理。红线管理办法要因地制宜，根据其保护目标与类型，既有一般性要求，也有差异化的保护措施。
《瞭望》：生态保护红线划定方面，部分地区已经开始试点，到目前为止，地方的态度如何，是否遭遇阻力?
李干杰：自2012年初，环保部就开展生态保护红线划定研究和试点工作，出台了《生态保护红线划定技术指南(试行)》，并对全国环保系统进行培训，逐步明确了生态保护红线的内涵和划定要求;环保部还提出了全国生态保护红线划定建议方案(草稿)，与各省区进行了多轮协调沟通。
从全国各地生态保护红线划定进展来看，江苏、天津已经完成并由政府发布实施，环保部也先后在内蒙古、江西、广西、湖北、青海等省份开展划定试点工作，其余绝大部分省份都启动了本辖区生态保护红线划定工作，此外，沈阳、广州、深圳、厦门、武汉、大连等一些地方也开展了生态保护红线相关工作。
到目前为止，全国上下已基本形成共识，即为了保障国家和地方生态安全，必须要划定生态保护红线;同时，2015年开始实施的新环境保护法又为划定生态保护红线提供了法律基础。但是，要达到划定红线的目标，必须要将生态保护红线的边界落地，将管控措施落实，只有这样，才能做到“严守”红线。
由于生态保护红线在一定程度上意味着禁止一切与其生态功能保护相违背的开发建设活动，经济社会发展水平和发展理念不同的地区对划定生态保护红线的态度也不同。
一些生态文明建设水平较高或发展理念较先进的地区，政府有能力加大生态保护力度，社会公众也有强烈的环境保护诉求，因此会积极主动地通过划定生态保护红线实现国土空间的优化开发，促进人与自然和谐发展，例如江苏省每个市县都划定了不少于国土面积20%的红线区域。
但是也有部分地区，在发展经济优先的惯性思维下，担心划定生态保护红线会严重制约地方经济增长，因此，对于这项工作不主动、不积极甚至不赞成，影响了划定工作的整体推进。
另外，尽管国家层面通过立法增强了划定生态保护红线的刚性，但在具体管理措施、产业准入和生态补偿等方面尚未出台配套政策，也导致了地方政府划定生态保护红线的信心决心不足，持观望态度。
让生态红线成为一条“铁线”
《瞭望》：新的生态补偿机制有哪些新的进展?
李干杰：对于特定的区域而言，划定生态保护红线的同时，也在一定程度上意味着“牺牲”了发展机会，本着“谁保护，谁受益”的原则，生态保护红线区域应该得到应有的生态补偿。
应该说，中央财政通过不断加大财政转移支付力度，正在建立和完善生态补偿机制，在现行财政转移支付体系中，既有全面推动基本公共服务均等化为目标的均衡性转移支付，也有引导基层政府加强生态环境保护的国家重点生态功能区转移支付。
此外，还有通过各类专项转移支付对生态环境保护给予支持，如森林生态效益补偿基金、天然林保护工程补助政策、巩固退耕还林和京津风沙源治理成果补助政策、草原生态保护补助奖励政策、跨省流域水环境补偿试点等。
当前，由于全国生态保护红线划定尚未全面完成，国家对生态保护红线区域的生态补偿政策和具体实施细节正在紧锣密鼓开展研究，将会在国家已有生态补偿政策基础上，进一步整合、细化，相关政策将争取与生态保护红线的管理办法、评估考核办法一起出台。
《瞭望》：从现实观察，生态保护红线从纸面上规定到真正落地过程中，面临哪些困难?
李干杰：我国的基本农田保护制度和土地利用规划制度落地都历经了很多年，遇到的困难可想而知。生态保护红线要想真正做到“严守”，同样也要经历从“划线”到“落地”的过程，而这一过程将更具挑战性。
第一，地方政府既是生态保护的责任主体，又是发展经济、维持社会和谐稳定的责任主体，划定生态保护红线需要正确处理开发与保护的矛盾，国家和地方对于划定生态保护红线的着眼点不尽相同，必然有一个讨论协调的过程，在开发与保护中寻找平衡点。
第二，划定生态保护红线是一项系统工程，涉及生态保护、污染控制、土地管理、资源开发等多个领域，需要统筹考虑，有序实施，从科学评估到边界落地，再到严格管控需要开展大量基础性研究与调查工作，理顺组织实施方式、工作方式。
第三，目前生态保护红线作为一项新生事物，仍缺乏有效的制度保障，而相关政策的制定既要对现有保护管理体制进行改革，又要考虑到不同行业部门和地方政府的多方面诉求，因此，红线落地面临重大挑战。
《瞭望》：让这条生命线成为不能越雷池的“铁线”，我们还需要哪些措施、方法，为这一重大制度得到彻底的执行和贯彻提供坚实的保障?
李干杰：要想让生态保护红线成为“铁线”，必须坚定“深化改革”信心，转变生态保护管理体制，必须秉承“依法治国”理念，建立健全生态保护红线常态化法律保障体系、制度运行体系和配套措施。
在法律法规方面，我们应依据环境保护法，尽快制定并力争国务院出台生态保护红线管理条例，明确生态保护红线区域的管理要求、责任主体，理清部门职责与分工，明确违法行为的界定和处罚标准等。
在制度设计方面，要建立合理可行的生态保护红线划定技术体系和划定程序要求，确保生态保护红线落到实地;要研究制定生态保护红线区域生态补偿办法，界定补偿标准和补偿使用方式，让保护者受益;要制定实施科学公正的生态保护红线绩效考核体系，强化地方政府生态保护的责任意识，促进生态保护红线区域的有效管理。
在配套措施方面，要统筹协调，建立红线划定和管理的跨部门工作机制，设立国家生态保护红线审查委员会和技术专家组;建立常态化的“天地一体化”生态保护红线管控平台和监测、监察与预警机制;构建过程透明、公众参与的信息平台，鼓励和引导公共参与和监督。
总之，生态保护红线一定要划得实，管得住，效果好，有权威，才能真正使生态保护红线成为一条带“高压”的“铁线”。
