农民持续增收的困境与出路
——对岳阳市的调查与思考
中央党校第35期中青一班课题组
历史和现实证明，传统农业可以也只能解决农民的温饱问题，要实现农民持续增收，突破口和着力点在发展现代农业。岳阳作为农业大市，既有传统农业的优势，又积累了发展现代农业的经验，为研究新时期农民增收问题提供了合适的样本。
一、农民增收的现实困境
进入新世纪，中央连续11年下发涉农一号文件，农业农村经济步入高速发展期。就岳阳情况看，从2003年到2012年10年间，农民人均纯收入从2946元增长到8326元，增长2.8倍。其中2011年和2012年分别比上年增长18.1%、17.8%，大幅超过了城镇居民收入增速。
虽然农民收入整体呈上升趋势，但持续增长的机制未能建立，突出表现为“两个掩盖”、“两个拉大”。“两个掩盖”：一是农民工资性收入掩盖了农民增收现状。剔除工资性收入，农民从农业生产增收实际上非常少。近10年来，岳阳市农民人均纯收入中，家庭经营性收入持续下降，工资性收入稳步上升。不少农民特别是中青年农民认为种田不如打工。二是国家惠农补贴掩盖了农业低效甚至是负效的真相。粮食、棉花、养猪等都是极少利润，有时甚至是亏本生产，种养收益主要来自国家补贴。2011年，岳阳农民种植水稻纯收入仅116.6元/亩，除去国家补贴，实际纯收入只有7.5元。“两个拉大”：一是城乡收入差距拉大。2012年岳阳城镇居民人均可支配收入比农民人均纯收入多13784元，而改革初期这个差距只有764元。二是内部收入差距拉大。区域间、不同类型农民间收入差距大，高的人均收入过2万元，低的不足2000元，相差10多倍。
形成上述问题的原因很多，主要有：一是农业经济效益较低。在不少地方，农业从主业跌落为副业，非农收入成为农民收入的主要来源。农业经济效益与社会效益日益偏离。二是涉农资金技术支持偏少。这些年政府对“三农”投入力度不断加大，但政策性投入远远不能满足农村资金的实际需求。由于投入不足，农业科技支持体系不健全，农业科技成果转化率较低，农产品科技含量不高。三是抵御市场风险能力不足。仅从农产品销售环节看，“谷连壳卖、猪连毛卖、树连皮卖、鱼连鳞卖”的销售模式，以及农产品价格的大幅波动，使更多利润流入流通环节，减少了生产领域的直接利润。四是农民创业创收能力弱。经过多年持续的劳动力转移，当前农村劳动力结构发生明显变化，留守农村务农的农民大多年龄老化、技能单一、信息闭塞、观念滞后，“谁来种田”、“谁来养猪”的问题凸显。五是农业的自然风险与基础设施建设滞后的矛盾日渐突出。特别是农田水利设施毁损严重、无力维修，使一些地方农业生产在很大程度上“望天收”。
从现实判断，收入越高的农民越容易增收，收入越低的越难增收，“剪刀差”愈显拉大趋势。同时农业发展面临转型难，中央强调粮食安全，地方注重经济发展和财政增收，农民看重种养效益，三者少有交集，难以形成合力，这很有可能使农民增收步入新的徘徊期。
二、农民增收的实践探索
为打破这个僵局，岳阳市通过发展现代农业促进农民增收，取得了初步成效。
集聚产生效益，以规模化拓展农民增收空间。岳阳突出产业规划和结构调整，推动生产专业化和种植区域化，引导优势农产品向优势生产乡镇(村)集中，形成了10大特色农产品产业基地。同时，在稳定完善土地承包关系的基础上，建立健全县、乡、村土地流转服务体系，鼓励有条件的农户以转让、租赁、合作等方式，推动农村土地规范有序流转和资源优化配置，形成“大户带农户”的规模化生产格局。平江县农民凌鑫凡在当地政府帮扶下，成立“小燕现代家庭农场”，就近聘用近百名农业工人，租用农田120亩、旱地170亩、油茶林200亩，构建立体种养加销模式，经济收入成倍增加。
链条创造利润，以产业化提高农产品附加值。岳阳利用工业技术手段推动农产品加工，把企业办到田间地头，实现产业化经营，打开了农业的利润空间。一方面，围绕农产品加工培育龙头企业，引导加工企业向园区集聚。目前，全市农产品加工园区发展到8个，吸引就业近10万人，农民人均增收2276元。另一方面，围绕农产品销售搞活流通。近年来，岳阳大力建设农产品专业市场，花板桥蔬菜、洞庭渔都、粮食批发等20个大宗农产品市场辐射湘鄂赣乃至全国，有效解决了农产品销售渠道窄、价格卖得低、利润留不住的问题。#p#副标题#e#
品质提升价值，以标准化增强农业竞争力。岳阳用标准规范生产、监测流程、提升品质，推动农业效益和农民收入同步提升。一是把食品安全作为现代农业的生命线，扎实推进农产品“放心工程”，严格控制农药、肥料、激素的投放使用，建立“从田间到餐桌”的质量追溯体系，实现与大型超市和高端市场成功对接。二是积极引导生产要素和创新元素流向主导产业，支持地方和企业创建名优特新产品，近3年全市新增涉农中国驰名商标14件、中国名牌产品3个、湖南省著名商标81件、湖南名牌产品43个。三是以屈原、华容现代农业示范区，湘阴国家标准示范县和汨罗、华容两个省级标准化示范县建设为重点，制定生产技术规范规程121项、省级农业地方标准15项，创建君山、华容两个国家蔬菜标准园和湘阴茶叶标准园，带动建立标准化基地25个，总面积170万亩。
联合促进共赢，以合作化抵御农业自然与市场风险。岳阳以提质增效为方向，大力打造农业合作的“升级版”。一是通过投资入股、联保贷款、订单农业、利润返还等形式，将合作社发展与农民增收紧紧联结在一起，推进合作层次由“松散型”向“紧密型”转变。二是立足优势产业和特色产品，发动种养大户、龙头企业、农技专家、营销大户领衔或参与农业合作，推进合作领域由“生产型”向“链条型”转变。三是将农业合作组织建设列入为民办实事工程，资金、项目、人才和技术向其倾斜，推进合作服务由“单一型”向“复合型”转变。
知识创造财富，以职业化方式培育现代新型农民。岳阳积极为新型农民创业搭建平台，大力实施农村劳动力培训阳光工程、绿色证书工程、科技入户工程，鼓励具有一定技能和财富的返乡农民在家乡自主创业，培植一批种养大户、个体工商业主和农民企业家。平江县是全国新型职业农民培育试点县，近年遴选职业农民培育对象1000个，唐辛闲是其中的典型代表。他创新土地流转“双赢”模式，与农户建立长期合作协议，聘请农民当机手、管理员，实行种植全程机械化生产，建立1000亩早稻集中育秧示范片、1000亩水稻全程机械化生产示范片、1200亩水稻绿色防控与专业化统防统治示范区，成为现代农业发展、水稻规模种植的样板。
保障固化收益，以社会化服务提高农业生产经营效率。岳阳打破城乡、地区、行业、所有制界限，建立公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的多元新型农业社会化服务体系，为农业发展和农民增收提供保障。特别是在科技服务方面，岳阳充分发挥市农科所的科研带动作用，加大新品种、新技术、新产品研发力度，建立健全以县级农技推广中心为龙头、乡镇农技服务站为纽带、农村科技示范户为基础的技术推广服务体系，使科技成为农民增收的源头活水。
三、促进农民持续增收要有新思路
我国耕地有限，农产品是永不贬值的黄金。促进农民增收，提高农民创收能力是核心，增强对农业的政策扶持是必要条件。当前，在农业转轨期，尤需强有力的政策支持。
进一步发挥财政支农政策的导向作用。一是完善国家涉农补贴政策。重点推进惠农补贴资金的分类管理，将种粮补贴直补到真正务农的生产者手中，提高对种粮大户的补贴幅度。比如，可将粮食直接补贴、农作物良种补贴、农资综合直补“三补”政策合一，直接按二轮延包面积发放补贴，既解决历史计税面积与实际面积不符的问题，又便于操作，减少行政成本，防止虚报冒领。二是加大惠农补贴整合力度。目前国家支农惠农的补贴项目众多，但重点不突出、资金规模效应不明显。建议整合涉农建设资金，逐步将部分补贴和补助类强农惠农资金整合转化为支持农村基础设施类资金，充分发挥惠农补贴正向激励作用，提高资金使用效益。三是尽快出台农业地方补贴政策。鼓励各级政府因地制宜出台地方性农业补贴政策，如用专项资金对特色种养和农产品加工企业给予奖励补助，调动农业生产积极性，增加农民收入。四是建立健全农产品价格调控机制。近年来，农产品价格不稳定，加上国际大市场的影响，对农业的稳定健康发展带来较大冲击。因此，需加强对国内农产品价格的宏观调控，着力构建可持续的农业发展政策体系。
强化农村财政金融政策。当前，一些农村基层金融机构，不仅未给农村地区提供资金支持，反而将农村存款抽向城市，造成农村资金供求失衡。应改革完善现有农村金融信贷机制，将金融机构资金“抽水机”变为“供水泵”，增强金融支持服务“三农”的能力。同时，加快推进农业财政投入增长制度化、法制化，从中央到地方调整财政支出结构，提高涉农投入比例，纳入各级财政预算，明确到位比例和时限，确保财政支农投入增加。此外，按照“谁投资、谁受益”的原则，积极引导社会力量投资现代农业，特别是对农户自愿投资投劳兴建的生产生活设施，财政可以运用补助、贴息、以奖代补、示范启动等政策手段给予适当扶持。
推进与城镇化配套的农村改革。城镇化的根本目的是造福百姓和富裕农民。因此，推进城镇化要以城乡一体化发展为目标，严防出现新一轮借城镇化之名夺农民之利的行为。特别需要关注三个重点：一是农村产权制度改革。对于农村土地、农村房屋和宅基地、农村集体资产，应先通过确权赋予农民更多财产权利，然后进入市场交易，盘活农村产权资源，让农民得到更多实惠。二是农村土地征收制度改革。建立公平开放透明的土地市场，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。三是农民进城后的社会保障制度改革。农民进城后，需保留其在农村的土地、房产、集体资产收益等财产权，同时完善农民进城后的就业、养老、住房等社会保障制度，从而使广大农民平等参与现代化进程，分享发展成果。
推广农业适用技术。健全农技推广体系，推动农业科技社会化服务，每年选定推广一批适用的农业新品种、新装备、新技术，通过宣传、示范推广到村到户，以科技提高农业生产效率，增加农民收入。以高新机械推广和解放农村劳动力为突破口，加大农机推广力度，鼓励发展农机、农作物病虫害统防统治等社会化服务组织，争取农作物耕种收综合机械化水平每年提高1个百分点，以解决农业劳动力不足、效益不高的问题，提高农业的比较效益。
