加入世贸组织以来，我国棉花产业快速发展，棉花总产、单产和播种面积均呈增长趋势，但同时棉花生产剧烈波动，价格大起大落，进口大幅增加。今后相当长一个时期内，我国棉花产业仍将保持“大进大出”格局，产业健康发展需要稳定的市场环境，纺织行业必须转变发展方式。
一、我国棉花产业现状及认识
(一)近年来我国棉花产业的突出特点
生产波动较大，价格大起大落，棉农收益缺乏保障，棉花进口快速增加。
(二)对产业发展的认识
我国棉花产业将长期保持“大进大出”格局，棉花产业健康发展需要稳定的市场环境，纺织行业必须转变发展方式。
二、我国现有调控政策及效果评价
(一)良种补贴政策。2007年，中央财政实行棉花良种补贴。2009年改为全覆盖的普惠制补贴政策。
项目区实现了良种良法配套，降低了棉农购种成本。但由于目前补贴方式是根据种植面积发放现金，与是否使用良种没有挂钩，很难从根本上改善品种“多乱杂”现象。
(二)高产创建措施。2009年，国家将棉花纳入高产创建范围中，在全国200个棉花主产县实施棉花高产创建活动。
从2009年来看，高产创建地块的棉花产量明显高于普通棉田，增加了棉农效益。调查显示，2010年高产创建示范县植棉面积与上年相比都有不同程度的增加。
(三)1∶1配套措施。针对2005年度新疆棉花出现销售进度缓慢、库存积压严重的问题，国家发改委提出，对纺织企业按实际使用新疆棉数量同比例发放进口配额;使用农发行贷款的纺织企业购买使用新疆棉花，由农发行按优惠贷款利率提供购棉资金。
这一措施对加快新疆棉的销售，缓解库存压力，归还农发行的贷款，促进新年度棉花购销工作顺利开展起到了一定的作用。但对内地棉花购销企业造成了事实上的不平等竞争，而且具有明显的临时性特征。
(四)新疆棉花出疆运费补贴政策。2008年，财政部研究制定了《出疆棉移库费用补贴管理暂行办法》，规定符合国家标准的出疆棉，不分品级和长度，中央财政每吨定额补贴400元，补贴期限暂定为2008年度至2010年度。
这对解决长期以来由于运输瓶颈导致的新疆棉价格较高、竞争力低的问题起到了一定的作用，提高了内地纺织企业使用新疆棉的积极性。
(五)临时收储政策。分别在2008年10~12月，3次出台棉花收储政策。
临时收储起到了重要的托市作用，但由于执行方式方法存在问题及出台的滞后性，收储对棉农收入的支持作用有限。
(六)进出口调控政策。加入世贸组织后，我国对棉花进口实行关税配额管理制度，2005年对配额外进口实施滑准关税制度。
滑准税制度将进口棉价格调整到一定范围内，避免了对国内棉价的过度冲击，保证了进口棉数量避免大起大落。主要问题有两个：一是配额发放易诱发“寻租”;二是增发配额量很难预测，给市场带来不确定性。
三、棉花产业调控政策建议(一)近期政策建议
增加棉花投入补贴。完善棉花良种补贴操作方式，将棉花列入农资综合直补范围，继续实行棉花高产创建，进一步扩大棉花高产创建的范围和投入力度。
完善国储棉运行机制。建立科学的储备棉的收储和抛储启动机制，增加政策的透明度和宣传力度，尽量让各利益主体都及时了解国家的储备政策。
改进棉花进口管理政策。继续坚持滑准税制度，公开明确进口配额的数量和发放时间，对于超出配额的进口可采取公开拍卖方式。
(二)远期政策建议
积极探索目标价格政策。直接补贴农民，保护棉农的生产积极性。从当前情况看，可考虑选择新疆实行棉花目标价格政策试点，成熟以后再向全国其他棉区推广。
完善和推广棉花保险政策。完善棉花主产区自然灾害和生物灾害的应急反应机制，健全防灾减灾体系。积极探索建立农业保险的方案，并在一些灾害频繁地区进行试点，政府给予一定的扶持和监管。
加强基础设施建设。加大棉田质量改良的投资力度，特别是对新疆等常年连续只种植棉花的地区要有所倾斜。改善水利设施，推行节水灌溉。
